TIẾN TRÌNH CẢI CÁCH VÀ THỰC TRẠNG PHÁT TRIỂN DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC SAU GẦN 40 NĂM ĐỔI MỚI

1. Tiến trình cải cách doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam

1.1. Tiến trình nhận thức về vị trí, vai trò của doanh nghiệp nhà nước

Cùng với quá trình đổi mới tư duy, nhận thức về phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; trải qua qua các kỳ Đại hội Đảng, chủ trương, quan điểm về vị trí, vai trò của doanh nghiệp nhà nước (DNNN) có nhiều thay đổi.

Đại hội VI (năm 1986), Đảng xác định kinh tế quốc doanh giữ vai trò chủ đạo, chi phối và doanh nghiệp quốc doanh đồng nhất với kinh tế quốc doanh, trong đó doanh nghiệp quốc doanh “chiếm tỉ trọng lớn trong cả sản xuất và lưu thông”. Quan điểm này tiếp tục được khẳng định tại Đại hội VII (năm 1991).

Đại hội VIII (năm 1996), khái niệm “kinh tế nhà nước” được sử dụng thay thế cho “kinh tế quốc doanh”. Kinh tế nhà nước được hiểu rộng hơn, đây không chỉ là DNNN mà còn bao gồm ngân sách nhà nước, các tài nguyên quốc gia và tài sản thuộc sở hữu nhà nước.

Vị trí, vai trò của DNNN được khẳng định chi tiết hơn trong Nghị quyết Hội nghị Trung ương 3 khóa IX (năm 2001) “DNNN giữ vị trí then chốt trong nền kinh tế, làm công cụ vật chất quan trọng để Nhà nước định hướng và điều tiết kinh tế vĩ mô, làm lực lượng nòng cốt, góp phần chủ yếu để kinh tế nhà nước thực hiện vai trò chủ đạo trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, là chủ lực trong hội nhập kinh tế quốc tế”.

Đại hội X (năm 2006) có sự điều chỉnh nhất định về vị trí của DNNN, đó là “Thu hẹp những lĩnh vực Nhà nước độc quyền kinh doanh, xoá bỏ độc quyền doanh nghiệp” và “tập trung chủ yếu vào một số lĩnh vực kết cấu hạ tầng, sản xuất tư liệu sản xuất và dịch vụ quan trọng của nền kinh tế, vào một số lĩnh vực công ích”.

Đại hội XII (năm 2016), Đảng có bước phát triển mới trong quan điểm về vai trò của DNNN: “DNNN tập trung vào những lĩnh vực then chốt, thiết yếu; những địa bàn quan trọng và quốc phòng, an ninh; những lĩnh vực mà doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác không đầu tư”.

Đại hội XIII (năm 2021), Đảng làm rõ hơn về vị trí, vai trò và yêu cầu đối với DNNN: “Doanh nghiệp nhà nước tập trung vào lĩnh vực then chốt, địa bàn quan trọng, quốc phòng, an ninh; hoạt động theo cơ chế thị trường, quản trị hiện đại theo chuẩn mực quốc tế; lấy hiệu quả kinh tế làm tiêu chí đánh giá chủ yếu, cạnh tranh bình đẳng với doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế”.

Cùng với đổi mới nhận thức về vai trò của DNNN, khái niệm “Doanh nghiệp nhà nước” ngày càng được làm rõ theo hướng tăng yêu cầu về tỷ trọng vốn điều lệ nhằm thu hẹp số lượng doanh nghiệp do nhà nước sở hữu và/hoặc DNNN thuộc đối tượng được hưởng các ưu đãi. Luật DNNN năm 1995 đánh dấu sự chuyển biến quan trọng trong việc tạo lập khung pháp lý cho DNNN, theo đó “Doanh nghiệp nhà nước là tổ chức kinh tế do Nhà nước đầu tư vốn, thành lập và tổ chức quản lý, hoạt động kinh doanh hoặc hoạt động công ích, nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội do Nhà nước giao” (Điều 1). Luật DNNN năm 2003 khẳng định “Doanh nghiệp nhà nước là tổ chức kinh tế do Nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ hoặc có cổ phần, vốn góp chi phối, được tổ chức dưới hình thức công ty nhà nước, công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn” (Điều 1). Khoản 22, Điều 4, Luật Doanh nghiệp năm 2005 quy định: “doanh nghiệp nhà nước là doanh nghiệp trong đó Nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ”. Theo Luật Doanh nghiệp năm 2014 (Khoản 8, Điều 4): “Doanh nghiệp Nhà nước là những doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ”. Luật Doanh nghiệp năm 2020 (Điều 88), “doanh nghiệp nhà nước bao gồm: i) Doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ; ii) Doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ hoặc tổng số cổ phần có quyền biểu quyết”.

Như vậy, qua các kỳ Đại hội, chủ trương, quan điểm của Đảng về vị trí, vai trò của DNNN có sự đổi mới tư duy, nhận thức và được thể hiện trên những phương diện sau: i) từ sự đồng nhất doanh nghiệp quốc doanh với kinh tế quốc doanh sang tách bạch DNNN chỉ là một bộ phận của kinh tế nhà nước; ii) DNNN từ chỗ chiếm tỉ trọng lớn trong cả sản xuất và lưu thông sang tập trung vào những lĩnh vực then chốt, thiết yếu; iii) thu hẹp những lĩnh vực nhà nước độc quyền kinh doanh, Nhà nước chỉ tham gia vào những lĩnh vực mà doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác không đầu tư.

Việc làm rõ kinh tế nhà nước và DNNN góp phần tách bạch giữa quản lý nhà nước với hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp và phân bổ, sử dụng nguồn lực, tài sản của Nhà nước đối với DNNN. Đổi mới tư duy, nhận thức sang DNNN tập trung vào những lĩnh vực then chốt, thiết yếu có ý nghĩa trong việc các DNNN tập trung và có đủ nguồn lực nhằm thực hiện tốt hơn về định hướng, dẫn dắt doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập kinh tế quốc tế. Việc DNNN tập trung vào những lĩnh vực then chốt, thiết yếu góp phần mở rộng không gian cho doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác có thể tham gia vào các lĩnh vực còn lại của nền kinh tế. Xóa bỏ độc quyền, đặc quyền sản xuất, kinh doanh của DNNN nhằm tạo sự cạnh tranh bình đẳng trong nền kinh tế.

1.2. Đổi mới cơ chế, cách thức quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước

Tiếp tục đường lối đổi mới kinh tế, Đại hội toàn quốc lần thứ VII của Đảng (1991) đề ra chủ trương sắp xếp lại và đổi mới quản lý các liên hiệp kinh tế quốc doanh, bảo đảm kinh tế quốc doanh phát triển có hiệu quả; thực hiện cho thuê, chuyển hình thức sở hữu hoặc giải thể các cơ sở thua lỗ kéo dài và không có khả năng vươn lên. Tiếp đó, Nghị quyết Hội nghị TW4, Khóa VIII đã nêu: “Đối với những doanh nghiệp nhỏ thua lỗ kéo dài mà không cần thiết duy trì sở hữu nhà nước, cần áp dụng các hình thức xử lý thích hợp như: sáp nhập, đấu thầu công khai cho thuê, khoán kinh doanh hoặc bán, giao cho tập thể cán bộ, công nhân với điều kiện đảm bảo công ăn việc làm cho người lao động và thực hiện pháp luật của Nhà nước”. Việc thực hiện chủ trương giao, bán và khoán kinh doanh, cho thuê DNNN có ý nghĩa trong việc tách quyền sở hữu với quyền sử dụng tài sản của Nhà nước tại doanh nghiệp, khiến hoạt động sản xuất kinh doanh tại DNNN từng bước chuyển sang hoạt động theo cơ chế thị trường.

Cùng với việc tách quyền sở hữu và quyền sử dụng tài sản Nhà nước tại DNNN, Nhà nước cũng tiến hành giải thể, phá sản những DNNN kinh doanh thua lỗ liên tiếp trong thời gian dài và không thể khắc phục được. Thông qua biện pháp sáp nhập và giải thể các DNNN kém hiệu quả, nhà nước vừa loại bỏ các doanh nghiệp không đủ năng lực cạnh tranh, vừa giảm bớt gánh nặng ngân sách dùng để trợ cấp cho DNNN. Đây là tiền đề cho việc tái phân bổ các nguồn lực dành cho khu vực DNNN và tạo điều kiện cho doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác có điều kiện phát triển.

Việc hình thành các mô hình doanh nghiệp quy mô lớn nhằm tận dụng lợi thế nhờ quy mô được thực hiện từ đầu những năm 1970 với mô hình Liên hiệp các xí nghiệp quốc doanh theo Nghị định 302/CP ngày 20/12/1978 của HĐBT.

Trong cơ chế kế hoạch hóa tập trung, các liên hiệp xí nghiệp quốc doanh vừa là đơn vị sản xuất kinh doanh, vừa là cơ quan quản lý nhà nước. Với việc chuyển sang cơ chế thị trường, tổ chức sản xuất kinh doanh của DNNN được sắp xếp theo mô hình các công ty mẹ - con.

Nhằm nâng cao khả năng cạnh tranh của DNNN trong hội nhập, xu hướng sáp nhập các DNNN thành các tổng công ty nhà nước, tập đoàn kinh tế diễn ra mạnh mẽ. Nghị quyết Đại hội VII xác định: “Sắp xếp lại các liên hiệp xí nghiệp, tổng công ty phù hợp với yêu cầu sản xuất kinh doanh trong cơ chế thị trường”. Theo đó, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành các Quyết định 90/TTg và 91/TTg ngày 7/3/1994 về sắp xếp lại DNNN với việc thành lập các tập đoàn kinh tế có quy mô vừa và lớn, đó là các Tổng công ty 90 và Tổng công ty 91. Hội nghị lần thứ 3 Ban chấp hành Trung ương Đảng (Khóa IX) tháng 9/2001 đã ra Nghị quyết về thí điểm thành lập các tập đoàn kinh tế nhà nước (trong một số ngành, lĩnh vực then chốt của nền kinh tế nhằm tạo động lực phát triển cho các ngành, lĩnh vực khác và toàn bộ nền kinh tế).

Một trong những đổi mới đáng chú ý trong tiến trình cải cách DNNN đó là, từng bước tách chức năng quản lý nhà nước ra khỏi chức năng kinh doanh của doanh nghiệp và tách biệt giữa chủ sở hữu nhà nước với quản lý nhà nước. Năm 1995 (theo Luật DNNN 1995), Nhà nước tiến hành xóa bỏ chế độ cơ quan hành chính chủ quản (bộ, ngành và địa phương) đối với DNNN và chuyển sang mô hình “song trùng” (các bộ quản lý ngành, Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh và Bộ Tài chính cùng thực hiện chức năng sở hữu đối với DNNN). Với Luật DNNN 2003 và Luật Doanh nghiệp 2005, mô hình thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN đã có chuyển biến tích cực hơn: từ mô hình “song trùng” sang mô hình mới tập trung. Việc tách bạch giữa chủ sở hữu nhà nước với quản lý nhà nước được cải cách triệt để hơn với Hội nghị Trung ương 6 Khóa XI (tháng 10/2012) , Nghị quyết Trung ương 4 khóa XII yêu cầu: “Sớm xoá bỏ chức năng đại diện sở hữu của các bộ, Uỷ ban nhân dân đối với vốn, tài sản nhà nước tại các doanh nghiệp” và Nghị quyết số 05-NQ/TW của Hội nghị Trung ương 4 khóa XII tiếp tục khẳng định về việc khẩn trương thành lập cơ quan chuyên trách làm đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp chậm nhất đến năm 2018. Theo đó, các bộ, ngành và địa phương chuyển giao quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại các tập đoàn, tổng công ty sang cho Uỷ ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Những cải cách này đã từng bước loại bỏ các cơ quan chủ quản có thể can thiệp sâu vào hoạt động tác nghiệp của doanh nghiệp. Việc tách biệt giữa chức năng quản lý của chủ sở hữu nhà nước góp phần cải thiện môi trường kinh doanh, tạo sự cạnh tranh bình đẳng giữa DNNN với doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác.

1.3. Cải cách sở hữu doanh nghiệp nhà nước

Trong tiến trình chuyển đổi kinh tế từ cơ chế tập trung, quan liêu, bao cấp sang cơ chế thị trường, Đảng nhận thức sự đa dạng hóa các hình thức sở hữu trở thành đòi hỏi tất yếu. Trong tiến trình này, cải cách DNNN thông qua đa dạng hóa sở hữu DNNN, tức thực hiện cổ phần hóa (CPH) DNNN nhằm thu hút các nguồn vốn, phát huy quyền tự chủ kinh doanh, nâng cao hiệu quả và sức cạnh tranh của doanh nghiệp. Việc thực hiện CPH DNNN cũng nhằm cải cách thể chế kinh tế, thúc đẩy sự tham gia của thành phần kinh tế tư nhân.

Chủ trương cải cách sở hữu DNNN từ Nghị quyết Hội nghị Trung ương 2 khóa VII (tháng 12/1991) với xuất phát điểm là thí điểm CPH: “Chuyển một số doanh nghiệp quốc doanh có điều kiện thành công ty cổ phần và thành lập một số công ty quốc doanh cổ phần mới. Phải làm thí điểm, chỉ đạo chặt chẽ, rút kinh nghiệm chu đáo trước khi mở rộng trong phạm vi thích hợp”. Việc thí điểm CPH DNNN bắt đầu từ Quyết định số 202/CT ngày 08/6/1992 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng (nay là Thủ tướng Chính phủ) với việc thí điểm chuyển một số DNNN thành công ty cổ phần. Chủ trương về CPH DNNN được chế định bởi văn bản có tính pháp lý cao hơn là Nghị định số 28-CP ngày 7/5/1996 về chuyển một số DNNN thành công ty cổ phần. Đây là văn bản pháp lý chính thức thực hiện chủ trương CPH DNNN.

Từ đánh giá các kết quả CPH DNNN, Nghị quyết Hội nghị TW4 (Khóa VIII) và Nghị quyết TW3 (khóa IX) chỉ đạo đẩy nhanh tiến độ CPH DNNN và mở rộng diện các DNNN cần CPH, kể cả một số tổng công ty và doanh nghiệp lớn. Theo đó, ngày 21/4/1998, Thủ tướng Chính phủ ra Chỉ thị số 20/1998/CT-TTg về đẩy mạnh sắp xếp và đổi mới DNNN trong đó mở rộng lĩnh vực và quy mô CPH. Tiếp đó, nhằm đẩy nhanh tiến độ CPH DNNN, Chính phủ ban hành Nghị định 44/1998/NĐ-CP ngày 29/6/1998 về chuyển DNNN thành công ty cổ phần. Chủ trương về CPH DNNN được thể chế hóa và nâng địa vị pháp lý cao hơn với các quy định trong Luật DNNN 2003. Với chủ trương này, hàng loạt các doanh nghiệp và bộ phận DNNN không cần nắm giữ 100% vốn được CPH, chuyển thành các doanh nghiệp đa sở hữu có hoặc không có cổ phần Nhà nước.

Bước phát triển mới trong quan điểm của Đảng về CPH DNNN được thể hiện trong Nghị quyết TW3 khóa XI về chủ trương tái cơ cấu DNNN, trọng tâm là các tập đoàn, tổng công ty nhà nước (đây là một trong ba nhiệm vụ trọng tâm cấp bách về tái cơ cấu nền kinh tế Việt Nam), đặc biệt là quyết tâm chính trị cao về nhiệm vụ đẩy nhanh tiến độ cổ phần hóa các DNNN và thoái vốn đầu tư ngoài ngành. Nghị quyết số 12-NQ/TW ngày 3/6/2017 của Hội nghị Trung ương 5 khóa XII đề ra mục tiêu đến năm 2020: Phấn đấu hoàn thành thoái vốn tại các doanh nghiệp mà Nhà nước không cần nắm giữ, tham gia góp vốn.

Phân tích về tiến trình cải cách sở hữu DNNN ở nước ta có thể thấy, Đảng chủ trương thực hiện theo cách tiếp cận tiên tiến. Việc CPH bắt đầu từ doanh nghiệp quy mô nhỏ và vừa, các công ty thành viên; sau đó, mở rộng đối tượng là các tổng công ty, công ty mẹ trong tập đoàn kinh tế nhà nước, ngân hàng thương mại nhà nước với quy mô không hạn chế. Trong thời kỳ đầu thực hiện CPH, đối tượng là các DNNN hoạt động trong các lĩnh vực ngành nghề Nhà nước không cần nắm giữ (những ngành mà khu vực tư nhân có thể thực hiện được), sau đó, CPH được mở rộng sang các doanh nghiệp hoạt động trong các lĩnh vực then chốt của nền kinh tế, là doanh nghiệp qui mô lớn, có khả năng sinh lời cao.

Trong 10 năm đầu, mục tiêu chủ yếu của CPH là đổi mới tổ chức quản lý; tạo điều kiện thuận lợi và ưu đãi cho người lao động, nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp. Với việc ban hành Nghị định số 64/2002/NĐ-CP, mục tiêu CPH được điều chỉnh nhằm bảo đảm hài hoà lợi ích của Nhà nước, doanh nghiệp, nhà đầu tư và người lao động. Việc ban hành Nghị định số 199/2004/NĐ-CP đã xóa bỏ tình trạng CPH “khép kín”, đẩy mạnh thị trường hóa CPH, bán đấu giá công khai cổ phần. Tiếp đó, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 1715/QĐ-TTg ngày 26/10/2009 về Đề án đổi mới quản lý nhà nước đối với các DNNN theo hướng không phân biệt hình thức sở hữu và điều chỉnh quản lý, hoạt động, nâng cao hiệu quả DNNN khi thực hiện cam kết gia nhập WTO. Điều này cho thấy, việc CPH là sự đúc kết, rút kinh nghiệm từ thực tiễn và liên tục hoàn thiện cho phù hợp hơn.

Trong quá trình cải cách sở hữu DNNN, Đảng và Nhà nước chủ trương khuyến khích sự tham gia của nhà đầu tư trong và ngoài nước thông qua việc nới lỏng các giới hạn về đầu tư của khu vực tư nhân vào các DNNN đã CPH, đặc biệt là đối với các DNNN làm ăn kém hiệu quả và nới lỏng sở hữu nước ngoài đối với các ngân hàng yếu kém. Tương tự là việc mở rộng đối tượng được mua cổ phần lần đầu của doanh nghiệp với sự tham gia của các nhà đầu tư nước ngoài. Nghị quyết số 12-NQ/TW của Hội nghị Trung ương 5 khóa XII và Quyết định 707/2017/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án tái cơ cấu DNNN 2016-2020 tiếp tục yêu cầu giảm tỷ lệ cổ phần nhà nước xuống mức sàn theo quy định để thúc đẩy đầu tư tư nhân vào doanh nghiệp.

Với những nhận thức trong đường lối của Đảng, Nhà nước về thay đổi vai trò của DNNN dẫn tới yêu cầu thay đổi cơ cấu nguồn lực đầu tư cho DNNN, đó là thu hẹp các ngành, lĩnh vực có các DNNN hoặc các doanh nghiệp không cần duy trì sở hữu nhà nước và thoái vốn ra những lĩnh vực mà khu vực tư nhân có thể thực hiện được. Nghị quyết Hội nghị Trung ương 3 khóa IX ban hành năm 2001 và Hội nghị Trung ương 5 khóa XII yêu cầu đẩy mạnh thoái vốn, giảm đầu tư nhà nước trong những ngành, lĩnh vực mà khu vực tư nhân có thể thực hiện được. Trong 15 năm 2001-2016, Thủ tướng Chính phủ đã 6 lần ban hành các tiêu chí phân loại DNNN theo hướng giảm số lượng ngành, lĩnh vực duy trì doanh nghiệp 100% sở hữu nhà nước từ trên 60 ngành, lĩnh vực năm 2002 xuống còn 11 ngành, lĩnh vực năm 2016.[1] Việc giảm số lượng ngành, lĩnh vực có DNNN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ là sự rút lui của khu vực kinh tế nhà nước để cho sự tham gia của khu vực tư nhân.

Trong giai đoạn 2021-2025, Đảng và Nhà nước tiếp tục thực hiện sắp xếp lại DNNN, củng cố, phát triển một số tập đoàn kinh tế nhà nước có quy mô lớn, hoạt động hiệu quả, có khả năng cạnh tranh khu vực và quốc tế trong một số ngành, lĩnh vực then chốt của nền kinh tế. Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 360/QĐ-TTg ngày 17/3/2022 phê duyệt Đề án “Cơ cấu lại DNNN, trọng tâm là tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước giai đoạn 2021-2025”; Quyết định số 22/2021/QĐ-TTg ngày 02/7/2021 về “Tiêu chí phân loại DNNN, doanh nghiệp có vốn nhà nước thực hiện chuyển đổi sở hữu, sắp xếp lại, thoái vốn giai đoạn 2021-2025”.

2. Thực trạng phát triển doanh nghiệp nhà nước

2.1. Việc cải cách doanh nghiệp nhà nước chủ yếu giảm số lượng, chưa thay đổi đáng kể cơ cấu sở hữu và cơ cấu quản trị trong DNNN

Thông qua các chương trình cải cách, số lượng DNNN giảm mạnh từ 12.084 cuối năm 1989 xuống 5.759 doanh nghiệp vào năm 2000, đến năm 2015 còn 3.048 doanh nghiệp và tới năm 2022 chỉ là 1.861 doanh nghiệp.[2] Tỷ trọng DNNN trong tổng số doanh nghiệp trong nền kinh tế cũng giảm đáng kể từ 13,62% (năm 2000) xuống còn 0,76% (năm 2014) và 0,25% (năm 2022). Tính đến năm 2022, tổng số DNNN đang hoạt động có kết quả sản xuất kinh doanh là 1.861 doanh nghiệp, trong đó doanh nghiệp 100% vốn nhà nước và doanh nghiệp hơn 50% vốn nhà nước lần lượt là 863 và 998 doanh nghiệp.

Xét theo quy mô, quá trình cải cách DNNN tác động mạnh nhất vào nhóm các doanh nghiệp có quy mô vừa và nhỏ. Số lượng các DNNN quy mô nhỏ giảm từ 8.656 doanh nghiệp (năm 1991) xuống 504 doanh nghiệp (năm 2014) và chỉ còn 488 doanh nghiệp (năm 2021). Kết quả này cho thấy, việc thực thi cải cách DNNN đã đúng theo các chủ trương của Đảng và chính phủ Việt Nam sau gần 40 năm đổi mới. Đó là quá trình thay đổi nhận thức và định hướng, từ việc hình thành và phát triển các Tổng công ty 90, Tổng công ty 91, đến việc thành lập các tập đoàn kinh tế nhà nước.

Xét theo loại hình doanh nghiệp, số lượng DNNN (100% vốn chủ sở hữu nhà nước) đã giảm đáng kể từ 1.801 doanh nghiệp (năm 2010) xuống 1.315 doanh nghiệp (năm 2015) và đến năm 2022 chỉ còn là 863 doanh nghiệp. Số lượng DNNN (nhà nước nắm giữ cổ phần chi phối) dao động từ 1.480 doanh nghiệp (năm 2010) đến 1.520 doanh nghiệp (năm 2015) nhưng chỉ còn 1029 doanh nghiệp (năm 2021). Số lượng DNNN (dạng cổ phần, vốn góp) giảm từ 3.170 doanh nghiệp (năm 2011) xuống 2.426 doanh nghiệp (năm 2014). Việc cải cách sở hữu đã góp phần giảm số lượng DNNN nhưng tỷ lệ vốn sở hữu nhà nước trong doanh nghiệp (nhất là trong loại hình nhà nước không cần nắm giữ vốn chi phối) vẫn còn lớn, các DNNN đã CPH chậm triển khai niêm yết trên sàn chứng khoán và khối lượng cổ phần niêm yết ở mức thấp so với quy mô vốn điều lệ. Điều này hàm ý rằng việc CPH chưa thay đổi đáng kể cơ cấu sở hữu, thay đổi cơ cấu quản trị trong DNNN.

2.2. Việc cải cách doanh nghiệp nhà nước chủ yếu làm giảm về số lượng nhưng khu vực này vẫn nắm giữ đáng kể nguồn lực của nền kinh tế

Việc cải cách DNNN đã làm giảm về số lượng nhưng quy mô của các DNNN lại tăng mạnh, nói cách khác, sự giảm về số lượng DNNN không đồng nghĩa với việc thu hẹp phạm vi hoạt động của khu vực này. Quy mô của DNNN có sự tăng lên đáng kể nếu nhìn vào một số chỉ số tài chính doanh nghiệp.

Tổng tài sản cố định và đầu tư tài chính dài của DNNN tăng từ 1758,9 nghìn tỷ đồng (năm 2010) lên 2532,1 nghìn tỷ đồng (năm 2022), trong đó DNNN 100% vốn sở hữu của nhà nước tăng tương ứng là 1140,9 nghìn tỷ đồng lên 1453,1 nghìn tỷ đồng. Nhóm DNNN (nhà nước không chiếm cổ phần chi phối) có sự giảm xuống của tổng tài sản, từ mức 1.296,55 nghìn tỷ đồng (năm 2011) xuống còn 1.126,17 nghìn tỷ đồng (năm 2014), tuy nhiên vốn chủ sở hữu của nhà nước trong nhóm này tiếp tục tăng theo xu hướng chung, từ 268,47 nghìn tỷ đồng lên 316,22 nghìn tỷ đồng. Tính đến hết năm 2020, tổng tài sản của toàn bộ các DNNN là 3.573.698 tỷ đồng; tỷ trọng tài sản cố định bình quân chiếm 36% tổng tài sản; vốn chủ sở hữu là 1.680.303 tỷ đồng.

So sánh về cơ cấu doanh nghiệp giữa các loại hình sở hữu cũng cho thấy sự khác biệt giữa nhóm DNNN và doanh nghiệp ngoài Nhà nước (DNNQD). Xét theo quy mô vốn dưới 10 tỷ đồng, tỷ lệ DNNN xét theo tiêu chí này là 6,61%; trong khi tỷ lệ DNNQD là 71,31%. Đối với khu vực doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (FDI), cơ cấu theo quy mô có sự đồng đều hơn (Bảng 1).

BẢNG 1. TỶ TRỌNG DOANH NGHIỆP ĐANG HOẠT ĐỘNG PHÂN THEO QUY MÔ VỐN VÀ THEO LOẠI HÌNH DOANH NGHIỆP NĂM 2020 (%)

Nguồn: Tổng cục Thống kê, 2023.

Theo bảng xếp hạng 500 doanh nghiệp lớn nhất Việt Nam năm 2023, trong số 10 doanh nghiệp lớn nhất, có tới 8 doanh nghiệp là DNNN và chỉ có 2 doanh nghiệp thuộc khu vực tư nhân.[3] So sánh theo quy mô vốn, năm 2023, vốn chủ sở hữu của 10 doanh nghiệp tư nhân lớn nhất Việt Nam chỉ vỏn vẹn khoảng 15.300 tỉ đồng, rất nhỏ so với 95.200 tỉ đồng của 10 DNNN lớn nhất. Tương tự như vậy, doanh thu của 10 DN tư nhân vào khoảng 33.300 tỉ đồng, nhỏ hơn nhiều lần so với 135.400 tỉ đồng của 10 DNNN lớn nhất (Công ty cổ phần Báo cáo đánh giá Việt Nam - Vietnam Report JSC, 2023).

Trong điều kiện nguồn lực quốc gia có hạn, sự gia tăng về quy mô tài sản của khu vực DNNN có khả năng cạnh tranh và ảnh hưởng tới nguồn lực của các doanh nghiệp ở các thành phần kinh tế khác. Trong giai đoạn 2010 - 2021, tỷ trọng doanh nghiệp Nhà nước, doanh nghiệp ngoài Nhà nước và Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài tương ứng là 0,51%; 99,23% và 2,95%. Khu vực DNNN mặc dù chỉ chiếm tỷ trọng rất nhỏ về số lượng nhưng hiện đang giữ khối lượng lớn tài sản, vốn và nguồn lực khổng lồ của đất nước. Tính đến hết năm 2021, DNNN thu hút nguồn vốn lớn nhất với 33 triệu tỷ đồng, chiếm 60,5% vốn và nguồn vốn sử dụng cho sản xuất kinh doanh là 10,9 triệu tỷ đồng, chiếm tới 20,0% tổng nguồn vốn của toàn bộ khu vực doanh nghiệp. Giá trị tài sản cố định và đầu tư tài chính dài hạn của các DNNN đã tăng từ 1.758,9 nghìn tỷ đồng (tương đương 52,0% GDP cùng kỳ) năm 2010 lên mức 4.599,7 nghìn tỷ đồng (tương đương 85,3% GDP cùng kỳ) năm 2015 và vài năm gần đây tuy đã giảm nhưng đến năm 2022 vẫn đạt con số 2.532,1 nghìn tỷ đồng (tương đương 26,5% GDP).

Các so sánh trên đây hàm ý rằng, việc CPH hàng trăm DNNN nhưng hầu như không ảnh hưởng tới cơ cấu nguồn lực của DNNN. Nói cách khác, tái cơ cấu DNNN nói chung, cổ phần hóa và thoái vốn nhà nước nói riêng chưa làm thay đổi phân bổ nguồn lực của nền kinh tế. Việc DNNN nắm giữ nhiều nguồn lực ảnh hưởng đến môi trường kinh doanh của doanh nghiệp tư nhân trong nước, các doanh nghiệp vốn chịu sự bất bình đẳng (so với DNNN) không chỉ trong tiếp cận đến các nguồn lực sản xuất (vốn, lao động, công nghệ) mà còn cả trong tiếp cận đến các cơ hội kinh doanh.

2.3. Đóng góp của khu vực doanh nghiệp nhà nước còn khiêm tốn

Khu vực DNNN sử dụng nhiều nguồn lực quốc gia, hoạt động trong nhiều lĩnh vực quan trọng và cốt yếu của nền kinh tế. Tuy nhiên, hiệu quả hoạt động của khu vực này chưa tương xứng với những nguồn lực được ưu tiên, chưa thể hiện được đầy đủ vai trò nòng cốt.

Các DNNN dù nắm giữ nhiều nguồn lực sản xuất của nền kinh tế và được hưởng nhiều ưu đãi nhưng hiệu quả sản xuất kinh doanh còn thấp và có xu hướng giảm xuống so với các loại hình doanh nghiệp khác (ngày càng kém hơn so chính nó, hay so với các loại hình doanh nghiệp khác) và không ít DNNN rơi vào tình trạng thua lỗ kéo dài. Đóng góp về giải quyết việc làm và thu ngân sách của khu vực này chưa tương xứng với vốn đầu tư (Bảng 2).

Vai trò của DNNN thể hiện ở chất lượng, chứ không phải số lượng. Tuy nhiên, công nghệ sản xuất của khu vực DNNN vẫn chậm được đổi mới nếu nhìn vào mức trang bị tài sản cố định cho mỗi lao động, tỷ lệ doanh nghiệp có đầu tư cho công tác R &D và mức đầu tư cho đổi mới công nghệ trong tổng doanh thu ở các DNNN. Mức trang bị tài sản cố định cho một lao động sản xuất ở DNNN vẫn còn khiêm tốn và tăng chậm. Tính toán từ kết quả điều tra doanh nghiệp năm 2020 (Tổng cục Thống kê) cho thấy, khu vực DNNN có tỷ lệ đầu tư cho đổi mới công nghệ chỉ chiếm khoảng 4,3% tổng doanh thu, quy mô đầu tư cho hoạt động này khoảng 655 triệu đồng/năm, chủ yếu cho đổi mới công nghệ, máy móc thiết bị. Với quy mô đầu tư như vậy, khó có khả năng để đổi mới, nâng cấp công nghệ, nhất là các công nghệ hiện đại, thân thiện với môi trường.

 BẢNG 2. SO SÁNH MỘT SỐ CHỈ TIÊU GIỮA CÁC LOẠI HÌNH DOANH NGHIỆP (%)

Nguồn: Tính toán của nhóm tác giả từ số liệu của Tổng cục Thống kê các năm 2016, 2019 và 2023.

Khu vực DNNN, nhất là các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước có quy mô lớn được kỳ vọng là lực lượng đóng vai trò dẫn dắt,  song việc thể hiện vai trò này của DNNN vẫn đang là vấn đề bỏ ngỏ. Trong khi chưa thể hiện rõ ràng vai trò dẫn dắt nền kinh tế, sự mở rộng của khu vực DNNN về quy mô vốn đầu tư, lĩnh vực hoạt động dẫn tới thu hút, cạnh tranh nguồn lực với khu vực tư nhân, hay nói cách khác là chèn lấn sự phát triển khu vực tư nhân.

Minh chứng từ một số nghiên cứu cũng khẳng định hiện trạng này. Nghiên cứu của Nguyễn Trọng Hoài và Huỳnh Thanh Điền (2011) cho thấy, việc tăng vốn đầu tư của khu vực DNNN làm giảm khả năng tăng vốn đầu tư từ bên ngoài cho nền kinh tế.

Nghiên cứu của Trần Minh Đạo (2014) chỉ ra trong giai đoạn 2005 - 2011, số lượng DNNN giảm khoảng một nửa (từ hơn 4.000 xuống còn hơn 2.000) diễn ra cùng với sự tăng lên hơn 10 lần vốn đầu tư của khu vực tư nhân trong nước, kết quả này phản ánh các nguồn lực từ khu vực DNNN dường như dịch chuyển sang khu vực tư nhân.

3. Bối cảnh, quan điểm và định hướng phát triển doanh nghiệp nhà nước

3.1. Bối cảnh mới

Các doanh nghiệp nhà nước trước áp lực các luật chơi toàn cầu

Việt Nam hội nhập ngày càng sâu rộng với các tiêu chuẩn ngày càng cao, nhất là các FTA thế hệ mới, yêu cầu DNNN hoạt động theo luật lệ quốc tế. Theo đó, các ưu đãi dành cho khu vực DNNN hầu như không còn, thay vào đó là sự cạnh tranh bình đẳng và minh bạch giữa khu vực này với khu vực tư nhân trong và ngoài nước.

Việc hội nhập ở đẳng cấp cao hơn đặt doanh nghiệp Việt Nam trước các hàng rào phi thuế quan, hàng rào kỹ thuật với số lượng ngày càng tăng. Cạnh tranh được dự báo sẽ gay gắt hơn trên cả thị trường nội địa và thị trường quốc tế. Trong khi lợi thế lao động giá rẻ của nền kinh tế bắt đầu giảm dần, doanh nghiệp Việt Nam nói chung và DNNN nói riêng tiếp tục tham gia và duy trì sự có mặt trong các công đoạn có giá trị gia tăng thấp của chuỗi giá trị toàn cầu sẽ là thách thức phát triển mới.

Cuộc cách mạng công nghiệp 4.0 và chuyển đổi số

Cách mạng công nghiệp 4.0 đang và sẽ thay đổi cơ cấu ngành nghề của nền kinh tế, một số ngành nghề mới ra đời trong khi đó một số ngành từng bước thoái trào và sự thay đổi vai trò của một số ngành công nghiệp. Điều này có thể dẫn đến thay đổi vai trò, vị trí của DNNN trong một số ngành, lĩnh vực. Cách mạng công nghiệp 4.0 cũng đặt ra yêu cầu DNNN phải thay đổi phương thức sản xuất và năng lực cạnh tranh để có thể cạnh tranh với các doanh nghiệp, tập đoàn xuyên quốc gia trên thị trường trong và ngoài nước.

Chuyển đổi số là chìa khóa cho doanh nghiệp chuyển đổi cách quản lý kinh doanh truyền thống sang hình thức quản lý thông minh hơn, bắt kịp cuộc cách mạng công nghiệp 4.0. Để bắt kịp xu hướng này, doanh nghiệp nhà nước cần có sự chuẩn bị kỹ càng cho việc ứng dụng khoa học công nghệ để có thể cạnh tranh với các doanh nghiệp trong nước và ngoài nước.

 Bối cảnh trong nước

Chính phủ Việt Nam cam kết cải cách mạnh mẽ môi trường kinh doanh, với khẩu hiệu xây dựng một chính phủ “kiến tạo” cho doanh nghiệp phát triển. Chính phủ đã và đang có nhiều động thái đẩy nhanh tiến trình CPH DNNN, đưa DNNN lên thị trường chứng khoán nhằm đẩy nhanh việc thoái vốn nhà nước. Quyết định số 360/QĐ-TTg ngày 17/3/2022 của Thủ tướng Chính phủ về phê duyệt Đề án "Cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước, trọng tâm là tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước giai đoạn 2021 - 2025" yêu cầu sắp xếp lại DNNN, tập trung giữ vững những lĩnh vực then chốt, thiết yếu; những địa bàn quan trọng về quốc phòng, an ninh; những lĩnh vực mà doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác không đầu tư. Đề án yêu cầu củng cố, phát triển một số tập đoàn kinh tế nhà nước có quy mô lớn, hoạt động hiệu quả, có khả năng cạnh tranh khu vực và quốc tế trong một số ngành, lĩnh vực then chốt của nền kinh tế.

3.2. Đề xuất quan điểm về phát triển khu vực doanh nghiệp nhà nước

Về vai trò của khu vực DNNN

Trước các bối cảnh và yêu cầu mới, nhằm nâng cao lợi ích cho nền kinh tế nói chung và doanh nghiệp Việt Nam nói riêng, sự phát triển của khu vực DNNN không đơn thuần vì bản thân nó mà quan trọng hơn là tạo điều kiện phát triển toàn bộ nền kinh tế, thúc đẩy các thành phần kinh tế khác phát triển. Theo đó, vai trò của DNNN được thực hiện thông qua chức năng đầu tư phát triển thay cho chức năng đầu tư kinh doanh. Chức năng đầu tư phát triển hàm ý DNNN đóng vai trò kiến tạo cho doanh nghiệp tư nhân phát triển, trên cơ sở tham gia vào những giai đoạn đầu tư có rủi ro cao, cần tập trung nhiều nguồn lực mà khu vực tư nhân không thể đáp ứng/huy động được. Khu vực DNNN có vai trò mở đường, khai phá các hướng phát triển mới, hỗ trợ các thành phần kinh tế khác cùng phát triển. Với cách tiếp cận như vậy, Nhà nước hỗ trợ theo chức năng chứ không hỗ trợ theo thành phần kinh tế. Trong các chức năng: một số công đoạn không ưu đãi, một số công đoạn cần ưu đãi (chẳng hạn theo công nghệ, theo hội nhập).

Đối với các ngành, lĩnh vực mà Nhà nước nắm giữ cổ phần chi phối, việc cải cách DNNN không chỉ tập trung vào cải cách sở hữu mà cần cải cách cả chức năng dựa trên cách tiếp cận chuỗi để đáp ứng các yêu cầu hội nhập. Các ngành nếu duy trì cổ phần nhà nước thì cần tập trung vào những công đoạn có tính hỗ trợ để các doanh nghiệp trong ngành tham gia vào chuỗi giá trị toàn cầu, chẳng hạn: phát triển công nghiệp hỗ trợ, dẫn dắt về công nghệ, xâm nhập thị trường nước ngoài.

Cơ chế hoạt động của khu vực doanh nghiệp nhà nước

Cải cách DNNN không chỉ để đảm bảo cho khu vực này tự nâng cao hiệu quả kinh doanh mà cần hướng đến sự lan tỏa cho sự phát triển của khu vực dân doanh trong nước, nhất là các doanh nghiệp vừa và nhỏ. Các yêu cầu thay đổi chính sách cải cách DNNN, không chỉ hướng tới việc nâng cao hiệu quả của bản thân các DNNN mà còn hướng tới việc nâng cao năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp Việt Nam (cải cách DNNN không chỉ cho DNNN mà cả cho nền kinh tế).

Cải cách DNNN thúc đẩy cơ chế thị trường vận hành tốt trên thị trường các yếu tố sản xuất cũng như thị trường hàng hoá và dịch vụ. Vấn đề cải cách DNNN chính là tái cấu trúc lực lượng này để làm tốt vai trò tham gia bổ khuyết và trên một số ngành và ở thời điểm nhất định để dẫn dắt thị trường, cung cấp tốt hơn các loại hàng hoá và dịch vụ công cộng phục vụ mục tiêu CNH và phát triển bền vững; áp đặt kỷ luật thị trường lên tập đoàn kinh tế nhà nước, tổng công ty nhà nước tạo dựng môi trường cạnh tranh ở những lĩnh vực ngành nghề mà các đơn vị này đang độc quyền kinh doanh hoặc chiếm vị thế thống lĩnh.

Cải cách quản trị khu vực doanh nghiệp nhà nước

Việc cải cách quản trị khu vực DNNN cần tập trung các mục tiêu sau:

Ban hành các cơ chế thực thi nhằm đảm bảo hiệu quả của việc tham gia góp vốn Nhà nước vào doanh nghiệp ở các lĩnh vực (hiệu quả này không nhất thiết chỉ là hiệu quả kinh tế thuần túy mà lệ thuộc vào mục tiêu tham gia góp vốn của Nhà nước ở từng lĩnh vực).

Đẩy mạnh thực hiện các mô hình “đầu tư công, quản trị tư” như thuê mướn tư nhân, nhất là có thể thuê các nhà quản lý từ nước ngoài quản lý DNNN. Kinh nghiệm từ Indonesia và Hàn Quốc cho thấy đây là một kênh hữu hiệu để cải cách DNNN (Nguyễn Quang Thuấn, 2014).

Thực hiện các nguyên tắc chuẩn về quản trị doanh nghiệp của OECD (Tổ chức hợp tác và Phát triển kinh tế). Nguyên tắc này đề ra các yêu cầu: triển khai các biện pháp kiểm toán nội bộ và được kiểm toán độc lập hàng năm theo tiêu chuẩn quốc tế; công khai thông tin về tình hình hoạt động của doanh nghiệp; về cơ cấu sở hữu và cơ chế bỏ phiếu (bảo vệ nhà đầu tư nhỏ lẻ) của doanh nghiệp; trách nhiệm của ban điều hành (OECD, 2015). Theo đó, cải cách DNNN không chỉ tập trung vào rút vốn nhà nước ra khỏi doanh nghiệp mà thay đổi quản trị doanh nghiệp, phù hợp với thông lệ và các chuẩn mực quốc tế. Nhà đầu tư nước ngoài và nhà đầu tư trong nước tham gia cải cách khu vực DNNN đặc biệt là các DNNN làm ăn kém hiệu quả thông qua việc nới lỏng các giới hạn về tỷ lệ vốn sở hữu nhà nước, tham gia của tư nhân trong việc giám sát quá trình hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp.

Kết luận

Quá trình cải cách DNNN trong thời gian vừa qua chủ yếu tập trung vào kỳ vọng làm cho khu vực này hiệu quả hơn, ít chú ý tới cải cách để trở thành lực lượng dẫn dắt doanh nghiệp Việt Nam phát triển. Toàn cầu hóa với luật chơi ở đẳng cấp cao hơn cũng như tác động của cách mạng công nghiệp 4.0 đòi hỏi việc xác lập sứ mệnh, vai trò, chức năng mới của DNNN. Đó là chuyển chức năng đầu tư kinh doanh sang chức năng đầu tư phát triển, kiến tạo cho sự phát triển doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác.