Quy hoạch phát triển vùng trong bối cảnh mới ở nước ta
Tóm tắt: Trong thời gian qua công tác quy hoạch phát triển nói chung và quy hoạch phát triển vùng nói riêng đã giúp ích cho công tác quản lý phát triển đất nước, tạo cơ sở cho việc phối hợp và quản lý các hoạt động phát triển cả trong nội vùng và các vùng với nhau. Tuy vậy, công tác quy hoạch phát triển vùng cũng bộc lộ nhiều bất cập, nhất là trong bối cảnh phát triển mới có nhiều thay đổi lớn của đất nước. Bài viết này nhìn nhận lại công tác quy hoạch và thực hiện quy hoạch phát triển vùng thời gian qua ở nước ta và trên cơ sở đó xác định các vấn đề đặt ra trong quy hoạch phát triển vùng thời gian tới gắn với bối cảnh phát triển mới cùng một số gợi ý về đổi mới công tác quy hoạch phát triển vùng.
Từ khóa: Quy hoạch; quy hoạch vùng; quy hoạch phát triển vùng.
1. Quy hoạch vùng và thực hiện quy hoạch phát triển vùng thời gian qua
Theo cách hiểu phổ biến, thông thường nhất thì quy hoạch vùng là quy hoạch cho không gian lãnh thổ là vùng. Tuy vậy, ngay chính bản thân các khái niệm quy hoạch và vùng trên thực tế ở nước ta lại được hiểu không thật đúng cả với bản chất khái niệm và cả với thông lệ quốc tế.
Trước hết về khái niệm quy hoạch phát triển, khái niệm này ở nước ta được hiểu là sự cụ thể hóa chiến lược với nội dung là bố trí và phân bổ các nguồn lực cho phát triển có thể huy động được theo không gian lãnh thổ nhằm đạt được những mục tiêu chiến lược trong một thời gian nhất định. Quy hoạch phát triển được cụ thể hóa tiếp tục thành các phương án phát triển để tổ chức triển khai cho các giai đoạn trong thời gian quy hoạch. Các phương án phát triển này là các kế hoạch phát triển. Viện trưởng Viện Chiến lược phát triển - cơ quan nghiên cứu đầu mối tham mưu công tác chiến lược và quy hoạch phát triển của Bộ Kế hoạch và Đầu tư - PGS. TS. Bùi Tất Thắng xác định rằng: ”Quy hoạch nằm giữa chiến lược và kế hoạch. Quy hoạch được hiểu là một bước cụ thể hóa của chiến lược và là cơ sở để triển khai các kế hoạch cụ thể phát triển kinh tế - xã hội”[1] và theo Viện này thì quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội là “việc lựa chọn phương án phát triển và tổ chức không gian kinh tế - xã hội cho thời kỳ dài hạn trên lãnh thổ xác định”[2].
Do quan niệm quy hoạch là sự cụ thể hóa chiến lược và kế hoạch là sự cụ thể hóa tiếp tục quy hoạch hình thành nên chuỗi chiến lược - quy hoạch - kế hoạch nên các nhà nghiên cứu và quản lý nước ta đã từng có ý kiến thảo luận về mối quan hệ này, trong đó có ý kiến cho rằng: “chiến lược phát triển hay quy hoạch phát triển của chúng ta về cơ bản gần giống như là hai bản kế hoạch 5 năm ghép lại, có nghĩa là chỉ khác các bản kế hoạch về độ dài thời gian”[3].
Trong các tài liệu quốc tế tiếng Anh có thuật ngữ planning mà nhiều nhà nghiên cứu và quản lý nước ta cho rằng tương đương với tiếng Việt là lập quy hoạch và kế hoạch hóa (lập kế hoạch). Theo Từ điển tiếng Anh Oxford thì planning có nghĩa là sự sắp xếp để làm hay đạt được cái gì đó trong tương lai (arrangement for doing or achieving sth in the future). Đối với tương lai dài hạn và định hướng hành động mang tầm chiến lược thì đó là strategic planning (kế hoạch hóa/lập kế hoạch chiến lược).
Như vậy, có thể thấy rằng, khoa học quản lý phát triển không phân biệt chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phát triển như là các phạm trù quản lý khác biệt mà chỉ có phạm trù chung là hoạt động quản lý phát triển mang tính chất bố trí, sắp xếp hành động nhằm đạt được mục tiêu nhất định trong một thời gian tương lai xác định. Sản phẩm của hoạt động quản lý này có thể được phân định thành chiến lược, quy hoạch hay kế hoạch phát triển. Quy hoạch khác với kế hoạch là ở chỗ nó (quy hoạch) gắn với sự bố trí, sắp xếp trên một không gian nhất định hay nói cách khác là gắn với không gian trong bố trí, sắp xếp là đặc trưng của quy hoạch trong khi kế hoạch thì không nhất thiết phải như vậy mặc dù nó (kế hoạch) cần phải dựa vào quy hoạch để bố trí, sắp xếp cụ thể. Cũng nói thêm rằng, thuật ngữ tiếng Anh chỉ đơn giản là quy hoạch/kế hoạch hóa (planning) mà hiếm khi gặp gắn thêm với từ phát triển (development) và lại càng hiếm gặp gắn cả cụm từ kinh tế - xã hội như ở nước ta.
Ở nước ta, do những đặc thù của nền kinh tế chuyển đổi sang kinh tế thị trường và thể chế chính trị nên có sự phân định chiến lược phát triển đất nước do Đảng ban hành như là định hướng để Nhà nước cụ thể hóa thành quy hoạch và kế hoạch phát triển và tổ chức thực hiện. Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) của Đảng đã xác định: “Nhà nước quản lý nền kinh tế, định hướng, điều tiết, thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội bằng pháp luật, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chính sách và lực lượng vật chất” và ”các nguồn lực được phân bổ theo chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội”. Với tầm quan trọng của quy hoạch phát triển như là công cụ quản lý nhà nước mà một Luật Quy hoạch đã được Quốc hội đưa vào chương trình soạn thảo và ban hành trong nhiệm kỳ khóa XIII và Bộ Kế hoạch và Đầu tư là cơ quan đầu mối chủ trì soạn thảo Luật này với dự kiến trình Quốc hội vào kỳ họp cuối năm 2015. Theo bản dự thảo đang được lấy ý kiến rộng rãi để hoàn thiện trước khi trình Quốc hội để thảo luận vào kỳ họp cuối năm 2015 tới đây thì quy hoạch được định nghĩa “là định hướng và sắp xếp, phân bổ không gian các hoạt động kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, môi trường để sử dụng có hiệu quả nhất các nguồn lực hữu hạn của đất nước phục vụ cho mục tiêu phát triển bền vững do Nhà nước đặt ra cho thời kỳ dài hạn trên một lãnh thổ xác định” với dấu hiệu cơ bản là gắn với phân bố không gian. Dấu hiệu cơ bản này giúp khoanh định các quy hoạch đúng nghĩa cũng như khắc phục sự lạm dụng cụm từ quy hoạch trong thực tế quy hoạch phát triển thời gian qua ở nước ta, như các quy hoạch cán bộ hay quy hoạch phát triển sản phẩm (rượu bia, xi măng, may mặc, ...), thậm chí quy hoạch hành nghề công chứng.
Việc hiểu không thật rõ ràng, đúng với bản chất của quy hoạch đã dẫn tới không chỉ sự lạm dụng mà còn cả lãng phí, thậm chí còn gây xung đột trong quản lý phát triển. Theo tổng kết gần đây nhất (2015) của Vụ Quản lý quy hoạch của Bộ Kế hoạch và Đầu tư thì cả nước giai đoạn 2011 - 2020 có tới trên 19.000 quy hoạch các loại[4]. Con số gần hai vạn bản quy hoạch này đủ nói lên tình trạng lạm dụng cũng như lãng phí, kém hiệu quả, hiệu lực thi hành các quy hoạch trong điều kiện đất nước còn rất hạn chế về nguồn lực thực hiện cũng như năng lực quản lý, phối hợp thực hiện.
Còn về vùng, bản thân khái niệm này cho đến nay ở nước ta cũng vẫn có nhiều vấn đề cần bàn cả trên phương diện khoa học phân vùng và cả trên phương diện quy hoạch vùng.
Lập quy hoạch phát triển ở nước ta hiện nay được thực hiện trên cơ sở pháp lý quy định tại các Nghị định của Chính phủ số 92/2006/NĐ-CP ngày 07/9/2006 về lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội và số 04/2008/NĐ-CP ngày 11/01/2008 về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 92/2006/NĐ-CP, trong đó quy định: “Huỷ bỏ khoản 2 Điều 3, khoản 1 Điều 4 Nghị định số 92/2006/NĐ-CP”, cụ thể là bỏ khái niệm về quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội cả nước. Nghị định số 92/2006/NĐ-CP quy định hai loại vùng để lập quy hoạch:
- Vùng kinh tế - xã hội là một bộ phận của lãnh thổ quốc gia, gồm một số tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có các hoạt động kinh tế - xã hội tương đối độc lập, thực hiện sự phân công lao động xã hội của cả nước. Đây là loại vùng phục vụ việc hoạch định chiến lược và quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội theo lãnh thổ cũng như để quản lý các quá trình phát triển kinh tế - xã hội trên mỗi vùng của đất nước.
- Vùng kinh tế trọng điểm là một bộ phận của lãnh thổ quốc gia, hội tụ các điều kiện và yếu tố phát triển thuận lợi, có tiềm lực kinh tế lớn, giữ vai trò động lực, đầu tàu thúc đẩy sự phát triển chung của cả nước.
Tùy thuộc bối cảnh quốc gia mà mỗi nước xác định phân vùng kinh tế phù hợp. Nước ta cũng đã trải qua một số lần phân vùng kinh tế với phân định các vùng kinh tế khác nhau. Cụ thể: hệ thống 7 vùng nông, lâm nghiệp ở những năm 1975 - 1977, tiếp theo là hệ thống 8 vùng trong những năm 1978 - 1980, hệ thống 4 vùng lớn và 7 tiểu vùng trong những năm 1981 - 1985, hệ thống 8 vùng và 3 vùng kinh tế trọng điểm giai đoạn từ 1986 và hiện nay là hệ thống 6 vùng kinh tế và 4 vùng kinh tế trọng điểm. Đó là chưa kể còn có loại vùng đặc biệt mới được bổ sung để lập quy hoạch như vùng Thủ đô, vùng đô thị thành phố Hồ Chí Minh. Trong phân vùng quy hoạch hiện tại các nhà nghiên cứu và quản lý chỉ ra nhiều bất cập, như có quá nhiều vùng quy hoạch, chồng lấn giữa các vùng kinh tế, vùng kinh tế trọng điểm. Thí dụ, vùng kinh tế trọng điểm Bắc Bộ gồm 7 tỉnh, thành phố nằm trọn trong vùng Đồng bằng sông Hồng có 11 tỉnh, thành phố; vùng kinh tế trọng điểm phía Nam gồm 8 tỉnh, thành phố bao trọn 6 tỉnh, thành phố vùng Đông Nam Bộ.
Những bất cập trong phân định vùng cũng là nguyên nhân làm cho việc lập quy hoạch vùng thời gian qua trở nên không chỉ nặng nề về số lượng quy hoạch vùng mà quan trọng hơn là sự chồng chéo, trùng lặp cũng như phân tán trong quản lý và thực hiện các quy hoạch vùng. Có lẽ cần tính đến việc nhìn nhận và đánh giá lại phân vùng ở nước ta nhằm khắc phục những bất cập như đã nói trên.
Về thực hiện quy hoạch phát triển vùng, có hai khía cạnh: lập quy hoạch và tổ chức thực hiện quy hoạch đã được phê duyệt.
Đối với việc lập quy hoạch, các quy hoạch phát triển vùng hiện nay theo quy định là do các cơ quan Trung ương (TƯ) thực hiện và quyết định phê duyệt (Chính phủ, Bộ, Ngành TƯ). Theo tổng kết của Ban soạn thảo Luật Quy hoạch thì trong thời kỳ quy hoạch 2001 - 2010 và 2011 - 2020, mỗi thời kỳ có tới trên ba bốn trăm quy hoạch đã được phê duyệt. Cụ thể thời kỳ quy hoạch 2001 - 2010, con số các quy hoạch do cấp TƯ lập và phê duyệt là 419 và thời kỳ quy hoạch 2011 - 2020 con số này là 344 (chi tiết nêu tại Bảng 1).
Bảng 1. TỔNG HỢP DỰ ÁN QUY HOẠCH THỜI KỲ 2001-2010 VÀ 2011-2020
Thời kỳ quy hoạch | Chính phủ phê duyệt | Bộ, ngành TƯ phê duyệt | Tổng số |
2001 – 2010 | 116 | 303 | 419 |
2011 – 2020 | 157 | 187 | 344 |
Nguồn: Tài liệu Hội thảo về Luật Quy hoạch, Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổ chức, Tp. Thái Nguyên, ngày 27/2/2014.
Tất nhiên trong số ba bốn trăm quy hoạch do cấp TƯ phê duyệt nêu trên không phải tất cả và hoàn toàn là quy hoạch cho không gian vùng nhưng đều có nội dung liên quan tới vùng. Thí dụ quy hoạch phát triển ngành công nghiệp có nội dung quy hoạch phân bố phát triển công nghiệp theo các vùng lãnh thổ (mục 5, Điều 1, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ số 880/QĐ-TTg ngày 9/6/2014 phê duyệt Quy hoạch tổng thể phát triển ngành công nghiệp Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030). Nếu bóc tách riêng loại quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng, lãnh thổ đặc biệt thì, theo tổng hợp của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, hiện đang có tới 21 quy hoạch. Tuy vậy, con số vài trăm quy hoạch liên quan đến vùng đã được nghiên cứu soạn thảo theo quy trình tự lập, thẩm định, phê duyệt và quản lý quy hoạch hiện hành (tại Nghị định số 92/2006/NĐ-CP) thì có thể thấy, bên cạnh những mặt được, như các nhà nghiên cứu và quản lý đã chỉ ra, đang tồn tại khá nhiều bất cập, thậm chí còn mâu thuẫn nhau trong các quy hoạch vùng. Tại cuộc họp Chính phủ tháng 7/2015, bàn chuyên đề về xây dựng pháp luật cũng đã nhận định rằng: quy hoạch nước ta hiện này còn “thiếu đồng bộ, chồng chéo, cản trở lẫn nhau giữa các loại quy hoạch”[5]. Theo đánh giá tổng kết của Ban soạn thảo Luật Quy hoạch thì còn có nhiều bất cập, trong đó liên quan tới lập quy hoạch phát triển vùng có những điểm đáng chú ý sau:
- Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về lập quy hoạch đã có nhưng còn tản mạn, có những quy định không thống nhất, thiếu quy chuẩn.
- Số lượng quy hoạch vùng được phê duyệt nhiều nhưng chất lượng còn thấp và trật tự ban hành cũng còn chưa thống nhất (quy hoạch địa phương có khi lại được phê duyệt trước khi ban hành quy hoạch vùng).
- Thiếu sự liên kết, phối hợp trong lập các quy hoạch liên quan tới vùng và giữa các vùng với nhau.
- Phương pháp luận lập quy hoạch vùng còn những bất cập, chưa gắn với yêu cầu theo cơ chế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế. Sự tham gia, tham vấn của các bên liên quan, nhất là từ phía cộng đồng doanh nghiệp còn hạn chế.
- Tầm nhìn quy hoạch còn hạn chế, chưa đủ tính chiến lược, chất lượng của các dự báo còn thấp.
- Nội dung các quy hoạch liên quan tới vùng có những chồng chéo, mâu thuẫn.
- Chưa xác định rõ chủ thể quản lý cấp vùng.
- Tính công khai, minh bạch về quy hoạch còn thấp.
Đối với việc tổ chức thực hiện quy hoạch đã được phê duyệt, có thể thấy với số lượng quy hoạch được phê duyệt khá nhiều và với các bất cập trong bản thân các quy hoạch vùng như đã nêu ở trên cũng như những hạn chế lớn về nguồn lực, năng lực cho thực hiện quy hoạch thì tính khả thi và hiệu quả thực hiện các quy hoạch vùng còn thấp là điều hiển nhiên như hệ quả tất yếu, thậm chí tình trạng quy hoạch treo là phổ biến đối với khá nhiều quy hoạch vùng. Do không có tổ chức quản lý vùng nên việc theo dõi, giám sát, đánh giá cũng như phối hợp trong thực hiện quy hoạch vùng hiện vẫn là một tồn tại được nhắc đến nhiều như là một khâu yếu kém trong quản lý thực hiện quy hoạch vùng.
2. Bối cảnh mới và những vấn đề đặt ra trong quy hoạch phát triển vùng thời gian tới
Quy hoạch ở nước ta vẫn có một vai trò quan trọng như là một công cụ quản lý nhà nước quan trọng. Như đã nói ở trên, trong hệ thống chính trị của nước ta, Đảng lãnh đạo công cuộc phát triển đất nước về mặt chính trị, xác định đưa ra chiến lược phát triển đất nước cho từng thời kỳ, chủ yếu là về định hướng và các mục tiêu chiến lược. Về phía Nhà nước, quy hoạch cũng có thể coi là một chiến lược quản lý để thực hiện định hướng và các mục tiêu chiến lược do Đảng đã xác định. Đất nước đang trong quá trình thực hiện Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020 được thông qua tại Đại hội Đảng lần thứ XI và việc thực hiện này diễn ra trong bối cảnh trong nước và quốc tế có những diễn biến, thay đổi quan trọng, có tác động to lớn và nhiều mặt tới công cuộc phát triển đất nước, trong đó có công tác quy hoạch.
Ở trong nước, cho đến nay (2015) việc thực hiện đổi mới mô hình tăng trưởng, cơ cấu lại nền kinh tế đã đi được một nửa chặng đường thực hiện mục tiêu chiến lược 10 năm (2011 - 2020) phát triển đất nước đã đặt ra với những kết quả tích cực ban đầu cùng những khó khăn, thách thức đang chờ đợi ở phía trước. Chiến lược đặt ra nhiệm vụ ”cơ cấu lại nền kinh tế, trọng tâm là cơ cấu lại các ngành sản xuất, dịch vụ phù hợp với các vùng” gắn với ba đột phá chiến lược là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, phát triển nhanh nguồn nhân lực và xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ. Tuy vậy, cho đến nay theo đánh giá chung[6] thì kinh tế vĩ mô chưa thực sự ổn định vững chắc, còn tiềm ẩn nhiều yếu tố bất ổn về dài hạn. Việc thực hiện ba đột phá chiến lược mới chỉ có sự chuyển biến chủ yếu trong lĩnh vực xây dựng hạ tầng giao thông. Mô hình tăng trưởng chưa có sự đổi mới rõ rệt, nền kinh tế vẫn chủ yếu tăng trưởng theo chiều rộng, còn phụ thuộc nhiều vào các yếu tố về vốn, tài nguyên, lao động trình độ thấp, chưa dựa nhiều vào tri thức, khoa học - công nghệ.
Nền kinh tế đất nước đang trong quá trình hội nhập ngày càng rộng và sâu với quốc tế và khu vực với cả những thách thức về hội nhập kinh tế quốc tế đang có và cả những thách thức mới đang chờ sẵn ở phía trước khi Cộng đồng ASEAN được dự kiến sẽ chính thức công bố hình thành vào ngày 31/12/2015 và Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP) dự kiến sẽ được hoàn tất và ký vào cuối năm 2015.
Nhìn từ giác độ quy hoạch vùng thì năng lực nội sinh của nền kinh tế còn yếu kém cùng với sức ép ngày càng lớn của hội nhập kinh tế quốc tế là những nhân tố quan trọng đòi hỏi công tác quy hoạch nói chung và quy hoạch vùng nói riêng phải có những đổi mới căn bản và toàn diện. Trong bối cảnh phát triển mới của đất nước thời gian tới có những vấn đề sau cần được chú ý trong công tác quy hoạch vùng:
- Tư duy và cách tiếp cận về quy hoạch vùng còn những bất cập
Sự bất cập về tư duy và cách tiếp cận đã phần nào đề cập ở trên, thể hiện trước hết ở quan niệm và vai trò của vùng và quy hoạch vùng trong hệ thống quản lý nhà nước.
Về quan niệm vùng, Nghị định của Chính phủ số 92/2006/NĐ-CP xác định: “Vùng kinh tế - xã hội là một bộ phận của lãnh thổ quốc gia, gồm một số tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có các hoạt động kinh tế - xã hội tương đối độc lập, thực hiện sự phân công lao động xã hội của cả nước”. Theo định nghĩa này thì có ba dấu hiệu của vùng kinh tế - xã hội: (i) gồm một số tỉnh, thành phố; (ii) có các hoạt động kinh tế - xã hội tương đối độc lập; và (iii) thực hiện sự phân công lao động xã hội của cả nước. Trong kinh tế thị trường hiện đại thì hai dấu hiệu (ii) và (iii) trong định nghĩa hiện nay tỏ ra không còn phù hợp, bởi lẽ chúng không thể hiện sự liên kết thị trường, hội nhập kinh tế, nhất là hiện nay phân công lao động xã hội đã vượt khỏi phạm vi quốc gia và kết nối với các chuỗi sản phẩm, chuỗi giá trị toàn cầu, các chùm (cluster) sản xuất công nghiệp.
Tên gọi hiện nay là vùng kinh tế - xã hội trong quy hoạch cũng có điều đáng bàn, ít ra trên hai khía cạnh: một là, bản thân khái niệm vùng liên quan tới không chỉ kinh tế - xã hội mà cả môi trường tự nhiên, hơn nữa điều kiện tự nhiên lại là dấu hiệu đầu tiên để xác định địa phương hành chính nào được “gom” lại thành vùng. Trên thực tế tên các vùng kinh tế - xã hội được quy hoạch hiện nay ở nước ta lại đang được gắn với dấu hiệu sinh thái tự nhiên hay địa lý, như vùng Đồng bằng sông Hồng, vùng Đồng bằng sông Cửu Long, vùng Trung du và miền núi Bắc Bộ, vùng Bắc Trung Bộ, Duyên hải Nam Trung Bộ, vùng Tây Nguyên, Vùng Đông Nam Bộ; hai là, theo tìm hiểu của tôi, trên thế giới ít khi sử dụng cụm từ vùng kinh tế - xã hội. Trong tên gọi vùng chỉ cần gắn với địa danh đặc trưng vùng là đủ mà không cần có thêm cụm từ chỉ tính chất vùng là kinh tế - xã hội như hiện nay.
Vùng và phân vùng có vai trò quan trọng và có tất yếu ở chỗ giúp cho quản lý phát triển quốc gia theo lãnh thổ phù hợp với đặc thù và lợi thế so sánh của vùng. Sự chồng chéo, chồng lấn nhau giữa các vùng quy hoạch hiện nay ở nước ta theo kiểu vùng trong vùng, thậm chí sự chồng chéo, chồng lấn lớn đến mức gần như trùng nhau như đã nêu ở trên không chỉ làm xa rời bản chất đích thực của phân vùng mà còn làm phức tạp thêm cho công tác quản lý quy hoạch vùng. Số lượng lớn các quy hoạch vùng như đã nêu trên đang là một nguyên nhân chủ yếu của thực trạng “treo” quy hoạch, thực hiện nửa vời quy hoạch không những gây lãng phí, dàn trải, kém hiệu quả đầu tư mà còn tạo nên những mâu thuẫn trong quản lý và thực hiện quy hoạch.
Trong tiếp cận quy hoạch vùng cũng còn có vấn đề là phân vùng và quy hoạch phát triển vùng nhưng lại không có bộ máy quản lý tương thích đi kèm. Trong khi số lượng vùng và quy hoạch vùng “nở” ra về số lượng, các vấn đề nảy sinh trong thực hiện quy hoạch vùng gia tăng đáng kể từ các bất cập của quy hoạch vùng và thực hiện quy hoạch thì lại thiếu vắng người nhạc trưởng điều phối, chỉ huy. Nghĩa là vùng được khoanh định nhưng không có cơ chế quản lý, điều hành để liên kết nội vùng cũng như nối kết với các vùng khác xung quanh. Vấn đề này sẽ được trở lại đề cập cụ thể hơn ở dưới đây.
- Chưa có căn cứ pháp lý rõ ràng cho quy hoạch vùng
Hiện tại vùng quy hoạch và lập quy hoạch vùng được thực hiện dựa trên cơ sở Nghị định của Chính phủ số 92/2006/NĐ-CP ngày 07/9 /2006 về lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội và số 04/2008/NĐ-CP ngày 11/01/2008 về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 92/2006/NĐ-CP. Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã ban hành Thông tư số 05/2013/TT-BKHĐT ngày 31/10/2013 hướng dẫn việc lập quy hoạch theo quy định tại các Nghị định nói trên thay thế cho các Thông tư cũng của Bộ này số 01/2007/TT-BKH ngày 07/02/2007 và số 03/2008/TT-BKH ngày 01/7/2008.
Có thể thấy rằng căn cứ pháp lý cao nhất cho quy hoạch vùng được xác lập từ năm 2006 (năm ban hành Nghị định số 92/2006/NĐ-CP) và hai năm sau đó (2008) có điều chỉnh (sửa đổi, bổ sung) (tại Nghị định số 92/2006/NĐ-CP) mới là ở cấp Nghị định và được đánh giá là có nhiều bất cập cả về khái niệm về vùng, quy hoạch vùng cả về cách thức lập và quản lý quy hoạch vùng như đã đề cập ở trên. Đó cũng là lý do chính để soạn thảo và ban hành một văn bản quy phạm pháp luật ở cấp cao hơn là Luật Quy hoạch theo tinh thần Nghị quyết Hội nghị lần thứ 4 BCH TƯ Đảng khóa XI (số 13-NQ/TW ngày 16/01/2012). Việc rà soát các căn cứ pháp lý về quy hoạch cho thấy các quy định pháp lý hiện hành còn nhiểu bấp cập, trong đó đối với quy hoạch vùng có những chú ý sau:
+ Tính pháp lý chưa cao: quy hoạch vùng liên quan tới nhiều chủ thể, nhiều đối tượng và trên phạm vi tương đối rộng (nhiều tỉnh, thành phố) nhưng cơ sở pháp lý cho quy hoạch vùng hiện nay mới là ở cấp Nghị định của Chính phủ, chưa đủ tầm cho điều chỉnh các mối quan hệ vùng vốn phức tạp và đa chiều. Việc bỏ không lập quy hoạch cả nước (theo Nghị định số 04/2008/NĐ-CP) cũng làm cho quy hoạch các bộ phận lãnh thổ của quốc gia (vùng) vừa thiếu căn cứ quy hoạch chung vừa thiếu sự thống nhất trong phối hợp quy hoạch các vùng mặc dù các quy hoạch vùng được yêu cầu dựa vào chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của cả nước nhưng tính chất của chiến lược và của quy hoạch là khác nhau, hơn nữa lại do hai chủ thể khác nhau (Đảng và Chính phủ) hoạch định.
+ Các quy định pháp lý còn tản mạn, thiếu thống nhất: liên quan tới quy hoạch vùng hiện có 6 vùng kinh tế (tại Nghị định số 92/2006/NĐ-CP) và các lãnh thổ đặc biệt (tại Nghị định số 04/2008/NĐ-CP) gồm các vùng kinh tế trọng điểm, các khu kinh tế, khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ của cả nước, hành lang kinh tế, vành đai kinh tế và các khu kinh tế quốc phòng. Việc lập, thẩm định và quản lý các quy hoạch nói trên được điều chỉnh bởi các quy định pháp lý trong các văn bản quy phạm pháp luật khác nhau.
+ Nội dung các loại quy hoạch liên quan tới vùng chưa được quy định rõ ràng: có nhiều loại quy hoạch vùng như đã nói ở trên nhưng nội dung quy hoạch lại được quy định chung tại Nghị định số 92/2006/NĐ-CP (Điều 16) dẫn đến tình trạng những vùng kinh tế và vùng kinh tế trọng điểm gần trùng nhau hoặc bao phủ nhau như đã nêu trên được quy hoạch với những nội dung trùng lặp, thậm chí còn không thống nhất với nhau.
+ Vị trí, vai trò của quy hoạch vùng trong quan hệ với các quy hoạch khác còn chưa định hình rõ: quy định pháp lý hiện hành đối với quy hoạch vùng là phải dựa vào (theo Nghị định số 92/2006/NĐ-CP) các quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực (cấp quốc gia), quy hoạch xây dựng, đô thị và quy hoạch sử dụng đất và ngược lại các quy hoạch này cũng phải dựa vào quy hoạch vùng nhưng lại không xác định rõ cụ thể vị trí, vai trò của quy hoạch vùng là như thế nào, nhất là trong trường hợp có mâu thuẫn về định hướng, mục tiêu phát triển, ví dụ quy hoạch vùng với điều kiện tự nhiên hạn chế về tài nguyên nước nhưng quy hoạch ngành lại định hướng vào phát triển các sản phẩm tiêu tốn nhiều nước.
- Chưa quy định rõ đầu mối quản lý quy hoạch vùng: vùng là một bộ phận lãnh thổ quốc gia bao gồm một số đơn vị hành chính (tỉnh, thành phố) nhưng hiện vẫn chưa xác định rõ và cụ thể cơ quan quản lý quy hoạch vùng. Bất cập này đã được các nhà nghiên cứu và quản lý nêu ra từ rất lâu nhưng do vướng mắc về phân cấp hành chính theo pháp luật hiện hành vẫn đang còn là vấn đề “treo”. Từ năm 2009 trong cơ cấu tổ chức của Bộ Kế hoạch và Đầu tư có một đơn vị mới chuyên trách về quản lý quy hoạch là Vụ Quản lý quy hoạch (tại Quyết định của Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư số 549/QĐ-BKH ngày 24/4/2009), nhưng Vụ này chỉ là “giúp Bộ trưởng thực hiện chức năng quản lý nhà nước về quy hoạch”, trong đó có quy hoạch vùng mà chưa phải đích thực là cơ quan đầu mối điều phối các hoạt động phát triển mang tính chất vùng. Giải pháp gần đây nhất là thành lập tổ chức điều phối phát triển các vùng kinh tế trọng điểm giai đoạn 2015 - 2020 (theo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ số 941/QĐ-TTg ngày 25/6/2015) gồm Ban Chỉ đạo, Hội đồng vùng và Tổ điều phối của các Bộ, Ngành và các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong vùng kinh tế trọng điểm hay trước đó Ban Chỉ đạo một số vùng (Tây Bắc, Tây Nguyên, Tây Nam Bộ) được đề xuất đảm nhận chức năng cơ quan quản lý phát triển vùng. Tuy vậy, do quy định pháp luật hiện hành, các tổ chức này không phải là cấp quản lý hành chính nhà nước, đầu mối ngân sách nên trong thực tế không có thực lực, nhất là về tài chính, để thực hiện đúng vai trò đầu mối điều phối phát triển theo quy hoạch vùng. Hơn nữa, bản thân các vùng có những đặc thù, lợi thế so sánh khác nhau đòi hỏi có tổ chức đầu mối điều phối phát triển vùng của mình.
- Phương pháp luận và quy trình quy hoạch còn ít gắn với yêu cầu cơ chế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế.
Nội dung, quy trình lập của quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng được quy định tại các Nghị định 92/2006/NĐ-CP và 04/2008/NĐ-CP, tuy vậy, như các nhà nghiên cứu và quản lý đã nhận xét rằng nội dung quy hoạch còn mang đậm tính chất của báo cáo nghiên cứu khoa học hơn là tính chất quy hoạch. Các hướng dẫn nội dung quy hoạch vùng (Điều 16, Nghị định 92/2006/NĐ-CP) chủ yếu hướng dẫn về luận chứng, phân tích, dự báo, lựa chọn phương án, xác định giải pháp.
Quy hoạch nói chung và quy hoạch vùng nói riêng tuy là sản phẩm chủ quan, thể hiện mong muốn, ý chí của chủ thể quy hoạch nhưng cho đến nay ở nước ta nhìn chung vẫn còn mang nhiều tính chất kế hoạch hóa tập trung và bao cấp, thể hiện trên ba phương diện: (i) Tiếp cận chủ yếu từ trên xuống, ít sự tham gia, tham vấn của các bên liên quan xã hội, nhất là cộng đồng doanh nghiệp; (ii) Tác nhân cơ chế thị trường, dự báo thị trường còn khá mờ nhạt, thậm chí còn làm thay cả vai trò thị trường đến mức ấn định cho cả thời kỳ quy hoạch làm gì (cây trồng, vật nuôi vật gì, bao nhiêu, ở đâu); và (iii) Huy động nguồn lực xã hội cho thực hiện quy hoạch cũng còn khá mờ nhạt, mới tập trung chủ yếu dựa vào nguồn lực đầu tư của Nhà nước.
Quy trình quy hoạch vùng cũng có bất cập là trật tự lập quy hoạch cũng chưa được xác định rõ ràng là quy hoạch tổng thể chung phải đi trước rồi mới đến các quy hoạch khác (lĩnh vực, ngành,... ). Do vậy, trong thực tế đã xảy ra tình trạng không phải là hiếm quy hoạch cấp tỉnh, ngành được lập và phê duyệt trước khi có quy hoạch vùng hay quy hoạch sử dụng đất. Thêm vào đó sự dễ dàng trong điều chỉnh quy hoạch ngành, địa phương cũng làm ảnh hưởng tiêu cực tới tính thống nhất của quy hoạch vùng, thậm chí phá vỡ quy hoạch vùng, như đã từng xảy ra đối với quy hoạch phát triển cao su, cà phê,...
- Sự lỏng lẻo trong liên kết vùng (nội vùng, ngoại vùng) và thiếu động lực trong liên kết vùng
Về bản chất, vùng là một thực thể địa lý lãnh thổ bao gồm một số đơn vị hành chính (tỉnh, thành phố) với cốt lõi (và cũng là mục tiêu hàng đầu) là liên kết với nhau như một thực thể chứ không phải như “bao tải chứa những củ khoai tây” như cách diễn đạt của C. Mác trong tác phẩm kinh điển nổi tiếng Tư bản. Nghĩa là, mọi hoạt động kinh tế, văn hóa, xã hội, môi trường, an ninh, quốc phòng phải được liên kết với nhau, trước hết trong nội vùng và sau đó đương nhiên là cả với bên ngoài vùng.
Các quy định hiện hành về quy hoạch vùng cũng như thực tế thực hiện quy hoạch vùng đều cho thấy sự mờ nhạt nếu như không nói rằng bỏ qua sự liên kết vùng. Các quy hoạch vùng hiện nay hầu như ít chú ý tới liên kết vùng, mặc dù có sự phân công, chuyên môn hóa trong bố trí không gian phát triển. Và quy hoạch của các địa phương trong vùng hầu như bỏ qua liên kết vùng mà mới chỉ tập trung chú trọng vào các thế mạnh, lợi thế so sánh của chính mình. Thực tế này đã làm cho không những không phát huy ưu thế của liên kết vùng mà thậm chí còn làm yếu đi chính những thế mạnh, lợi thế so sánh riêng rẽ của từng địa phương trong vùng. Tổng hợp qua kết quả các cuộc hội thảo, toạ đàm do Ban Kinh tế Trung ương tổ chức thời gian qua đã rút ra nhận xét rằng hiện còn thiếu cả liên kết giữa các địa phương trong vùng cũng như sự liên kết giữa các vùng với nhau[7]. Trong Báo cáo nghiên cứu đánh giá giữa kỳ dựa trên kết quả “Tình hình thực hiện Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2006 - 2010” của Bộ Kế hoạch và Đầu tư cũng đã nêu nhận xét chung là “Quan hệ hợp tác phát triển kinh tế - xã hội giữa các địa phương trong nội bộ từng vùng và giữa các vùng chủ yếu mới được tiến hành một cách tự phát, nhỏ lẻ trên một vài lĩnh vực. Phần lớn quan hệ hợp tác tập trung vào quan hệ giữa các nơi cung cấp nguyên liệu và nơi sản xuất, chế biến; giữa cơ sở sản xuất và thị trường tỉêu thụ sản phẩm. Việc triển khai hợp tác phát triển kinh tế - xã hội chưa được hoạch định theo định hướng, chiến lược chung cho toàn vùng. Các cấp, các ngành địa phương và đơn vị cơ sở chưa nhận thức rõ vai trò quan trọng của hợp tác đối với phát triển kinh tế - xã hội của mỗi địa phương, của vùng và cả nước. Điều này ảnh hưởng không nhỏ đến việc phát huy tiềm năng, lợi thế so sánh của mỗi tỉnh, địa phương trong quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế, phát triển bền vững, chủ động hội nhập kinh tế quốc tế”[8]. Nhận xét này vẫn còn đúng cho thời điểm hiện tại và sự tương tự, tương đồng về cơ cấu kinh tế và sản phẩm hàng hóa của các nền kinh tế địa phương trong vùng cũng là một chỉ báo về tính liên kết còn yếu giữa các nền kinh tế trong vùng.
Chất kết dính liên kết các địa phương trong vùng cũng được nhận xét đối với tất cả các vùng là còn ít được chú ý. Trong lý thuyết kinh tế thì lợi ích kinh tế được coi là động lực thúc đẩy hành vi kinh tế của con người. Lợi ích càng lớn thì động lực thúc đẩy càng lớn và ngược lại. Do vậy, trong hoạt động liên kết phát triển thì lợi ích kinh tế được xem như chất kết dính gắn bó những hoạt động có liên quan với nhau. Trong bối cảnh đất nước hội nhập kinh tế quốc tế ngày càng rộng và sâu thì tiếp cận liên kết kinh tế theo chuỗi giá trị, chuỗi hay chùm (cluster) sản phẩm được coi là mô hình phù hợp hơn cả. Liên kết theo chuỗi, chùm giá trị, sản phẩm là sự gắn kết gia nhập vào các mắt xích, các khâu tạo nên chuỗi, chùm trên cơ sở lợi thế so sánh, lợi thế cạnh tranh với chất kết dính là lợi ích kinh tế. Lợi ích kinh tế cũng chính là động lực cho liên kết kinh tế. Sự tương tự, tương đồng về cơ cấu kinh tế và sản phẩm hàng hóa của các nền kinh tế địa phương trong vùng trong quy hoạch và cả trong thực hiện quy hoạch của các địa phương trong vùng đang làm yếu đi tính liên kết cũng như động lực liên kết phát triển nội vùng.
- Tính thực thi quy hoạch vùng thấp
Các bất cập về số lượng và chất lượng trong quy hoạch và quản lý quy hoạch như nói trên tất yếu dẫn đến hệ quả là các quy hoạch ít có tính thực thi. Trong thực tế nhiều quy hoạch vùng là “treo” theo cả nghĩa đen lẫn nghĩa bóng bởi không hoặc có đủ nguồn lực thực hiện cũng như không có cả người (tổ chức) theo dõi, giám sát, đánh giá thực hiện, thậm chí có những quy hoạch vùng với nội dung còn không thật rõ ràng cho quản lý và tổ chức thực hiện (Hộp).
Hộp 1: Tính thực thi quy hoạch vùng thấp do bất cập trong nội dung quy hoạch vùng
Khi soạn thảo Luật Quy hoạch, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã khảo sát về công tác quy hoạch, và kết luận: nhiều quy hoạch được lập nhưng không hề rõ nội dung, không phục vụ công tác quản lý, như quy hoạch phát triển hành lang Lạng Sơn - Hà Nội - TP.HCM - Mộc Bài đến năm 2020; hay các quy hoạch xây dựng vùng liên tỉnh, như quy hoạch xây dựng vùng nam Hà Tĩnh - bắc Quảng Bình đến năm 2030; quy hoạch xây dựng vùng dọc tuyến cao tốc Hà Nội - Lào Cai giai đoạn đến năm 2030.
Nguồn: Báo điện tử Tuổi trẻ, http://tuoitre.vn/tin/kinh-te/20150720/mat-co-hoi-vi-ong-quy-hoach/779
907.html, tra cứu ngày 20/7/2015.
Tính thực thi quy hoạch vùng thấp thể hiện ngay chính quy hoạch của các địa phương trong vùng ít gắn kết với quy hoạch vùng. Nhiều nhà nghiên cứu và quản lý đã cảnh báo từ lâu thực tế này và những trao đổi trực tiếp của chúng tôi với các nhà quản lý địa phương cũng khẳng định như vậy với nhiều nguyên nhân chủ quan và khách quan được nêu ra, trong đó có hai nguyên nhân nổi bật là thiếu đầu mối tổ chức quản lý và thiếu nguồn lực hỗ trợ thực hiện quy hoạch vùng trên địa bàn của địa phương. Những bất cập cả trong quy hoạch địa phương cũng góp phần làm giảm tính thực thi quy hoạch vùng.
Việc tổ chức thực hiện quy hoạch của các địa phương trong vùng thiếu/ít phối hợp, gắn kết với nhau cũng thể hiện tính thực thi quy hoạch vùng thấp, nhất là trong thực hiện quy hoạch xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông liên tỉnh và bảo vệ tài nguyên, môi trường vùng. Trong những năm gần đây các phương tiện truyền thông đã phản ánh khá nhiều bức xúc xã hội về mạng lưới và chất lượng đường giao thông liên tỉnh và gần đây nhất là bức xúc lớn trong xã hội đến mức Thủ tướng Chính phủ có ý kiến chỉ đạo các Bộ, Ngành phối hợp giải quyết về vụ việc do UBND tỉnh Đồng Nai cấp phép lấn lấp một đoạn sông Đồng Nai thuộc địa bàn tỉnh cho một dự án kinh doanh với sự phản ứng quyết liệt của địa phương láng giềng là thành phố Hồ Chí Minh. Thực tế tình trạng ô nhiễm môi trường các lưu vực sông với nhiều bức xúc và có xu hướng gia tăng nhiều năm qua cũng cho thấy sự thiếu/ít phối hợp, gắn kết với nhau giữa các địa phương trong vùng cũng như tính thực thi quy hoạch vùng thấp mặc dù có các Ủy ban lưu vực sông liên tỉnh, quy hoạch các lưu vực sông (theo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ số 120/2008/NĐ-CP ngày 01/12/2008).
3. Một vài hàm ý
Những bất cập trong công tác quy hoạch tồn tại nhiều năm ở nước ta đang là một nguyên nhân quan trọng làm ảnh hưởng tiêu cực tới sự phát triển của đất nước nói chung và của vùng nói riêng. Đó cũng là lý do chính mà Nghị quyết Hội nghị lần thứ 4 BCH TƯ Đảng khóa XI (số 13-NQ/TW ngày 16/01/2012) đã yêu cầu sớm xây dựng Luật Quy hoạch. Hiện tại dự thảo Luật Quy hoạch đang được đưa ra lấy ý kiến tham vấn rộng rãi trong xã hội trước khi trình Quốc hội xem xét tại kỳ họp cuối năm 2015.
Trên cơ sở những điều đề cập và luận cứ ở trên, dưới đây nêu một số đề xuất sau:
- Làm rõ hơn và phù hợp hơn khái niệm về vùng và quy hoạch vùng
Không nên để tồn tại tình trạng vùng chồng lấn vùng (hay vùng trong vùng) như hiện nay (vùng kinh tế - xã hội, vùng kinh tế trọng điểm, lãnh thổ đặc biệt) mà chỉ nên thống nhất có một loại vùng gắn với tên gọi thể hiện đặc trưng vùng. Sự phân vùng như vậy có nghĩa là đất nước được chia thành các vùng sao cho khớp với lãnh thổ quốc gia. Cụ thể là, theo phân vùng hiện tại, có 6 vùng với tên gọi như nêu trong Nghị định 92/2006/NĐ-CP và sẽ không còn tên gọi vùng kinh tế trọng điểm hay lãnh thổ đặc biệt để lập quy hoạch nữa. Vùng có thể được phân thành các tiểu vùng, trong đó hạt nhân vùng có chức năng như động lực của vùng nhưng chúng (các tiểu vùng, hạt nhân vùng) không được lập quy hoạch riêng biệt mà là thành phần trong quy hoạch vùng với sự chi tiết hóa phù hợp với chức năng của mình. Cũng không nên dùng cụm từ vùng kinh tế - xã hội mà chỉ dùng đơn giản là vùng gắn với địa danh với lý do đã nói ở trên.
Việc xác định lại như vậy thực chất là trở lại đúng với khái niệm đích thực của vùng là bộ phận lãnh thổ quốc gia và hệ thống vùng trong phân vùng đảm bảo nguyên tắc không chồng lấn, chồng chéo.
- Đổi mới tư duy và tiếp cận trong công tác quản lý quy hoạch vùng
Trước hết, không nên quan niệm như hiện nay vùng “là một bộ phận của lãnh thổ quốc gia, gồm một số tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có các hoạt động kinh tế - xã hội tương đối độc lập, thực hiện sự phân công lao động xã hội của cả nước” (Nghị định 92/2006/NĐ-CP) mà cần mở rộng hơn định nghĩa này, trong đó thể hiện cả sự liên kết phát triển (nội, ngoại vùng) và hội nhập kinh tế quốc tế (thay vì sự phân công lao động xã hội của cả nước). Sự mở rộng này sẽ giúp định hướng rõ ràng trong lập quy hoạch vùng vào các vấn đề và yêu cầu phát triển mới, hiện đại là liên kết phát triển và hội nhập kinh tế quốc tế, đặc biệt là tham gia vào các chuỗi giá trị, chuỗi sản phẩm toàn cầu mà Đảng và Nhà nước ta đang chủ trương đẩy mạnh.
Thứ hai, cần nhấn mạnh hơn yếu tố thị trường trong nội dung quy hoạch vùng. Vùng được hình thành trên cơ sở những đặc thù tự nhiên và gắn với những lợi thế so sánh nhất định. Do vậy và tất yếu hình thành nên các sản phẩm hàng hóa lớn mang tính chất đặc trưng vùng. Nội dung quy hoạch vùng cần bao hàm không chỉ tạo ra lượng sản phẩm hàng hóa lớn như là nguồn cung lớn mà còn cả tiêu thụ sản phẩm sản xuất ra. Trong quy hoạch vùng cần phải chỉ ra nơi có thể là thị trường tiềm năng tiêu thụ sản phẩm hàng hóa của vùng. Thị trường tiêu thụ sản phẩm hàng hóa đang là khâu yếu nhất trong hoạt động kinh tế nước ta và đó cũng là một thiếu hụt cơ bản trong quy hoạch vùng.
Thứ ba, chú ý tăng cường nhiều hơn tiếp cận từ dưới lên trong công tác quy hoạch. Tiếp cận từ dưới lên bao hàm cả những định hướng, tính toán huy động các nguồn lực xã hội ngoài nguồn của Nhà nước cho thực hiện quy hoạch vùng. Các quy hoạch vùng cho đến nay ở nước ta mới chú trọng nhiều đến nguồn Nhà nước, nguồn ngoài Nhà nước thường chỉ mới được đề cập một cách chung, ít có những dự báo, tính toán cụ thể như đối với nguồn Nhà nước. Có thể cân nhắc có quy định về chỉ tiêu trong quy hoạch vùng về tỷ lệ huy động các nguồn lực xã hội (Nhà nước, ngoài Nhà nước) đối với các nội dung quy hoạch chủ yếu, cốt lõi.
- Xác định liên kết phát triển vùng là một trọng tâm trong quy hoạch vùng
Liên kết phát triển nói chung và liên kết phát triển vùng nói riêng đang là một khâu yếu lớn trong công tác quy hoạch ở nước ta[9]. Thiếu hụt này thể hiện cả trong tư duy và cả trong nội dung quy hoạch vùng như đã đề cập ở trên. Liên kết tạo nên ý nghĩa của vùng vì nếu các địa phương trong vùng không liên kết lại được với nhau thì sẽ không đích thực là vùng mà chỉ như là chiếc bao tải chứa các củ khoai tây (theo cách diễn đạt của C. Mác).
Thực chất liên kết vùng ở nước ta thường thuộc dạng liên kết yếu - yếu, ngoại trừ vùng Đồng bằng sông Hồng và vùng Đồng bằng sông Cửu Long có hạt nhân vùng tương đối mạnh là thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh. Liên kết dạng yếu - yếu lại càng quy định trước rằng nếu không được chú ý như là một nội dung trọng yếu trong quy hoạch vùng thì bản thân quy hoạch vùng không còn đúng nghĩa vùng[10].
- Hình thành đầu mối tổ chức thực hiện quy hoạch vùng
Thiếu hụt đầu mối tổ chức thực hiện quy hoạch vùng đang không chỉ là thiếu hụt thuần túy mà còn là bức xúc trong tổ chức thực hiện quy hoạch vùng. Đã có những đề xuất về một cơ quan quản lý quy hoạch vùng, bao gồm từ đề xuất giao thêm nhiệm vụ cho tổ chức đang có (như các Ban Chỉ đạo vùng do Đảng thành lập, Tổ điều phối vùng do Chính phủ thành lập,...) cho đến thành lập mới tổ chức. Dự thảo Luật Quy hoạch đã chú ý tới thiếu hụt này và đề nghị thành lập Hội đồng quy hoạch quốc gia như là cơ quan tư vấn của Thủ tướng Chính phủ, có trách nhiệm giúp Chính phủ tổ chức lập và thực hiện quy hoạch cấp quốc gia, quy hoạch vùng (Điều 43, Dự thảo Luật Quy hoạch đang đưa ra lấy ý kiến). Tuy vậy, cũng có những phương án khác nhau về Hội đồng quy hoạch vùng. Cụ thể, Hội đồng quy hoạch vùng: (i) Là cơ quan tư vấn của Thủ tướng Chính phủ (phương án đề xuất tại dự thảo Luật Quy hoạch); và (ii) Là cơ quan quản lý vùng. Mỗi phương án có những ưu nhược điểm của mình nhưng nên có cả cơ quan quản lý vùng bởi lẽ Hội đồng quy hoạch quốc gia không thể bao quát được đầy đủ và xử lý cụ thể được các vấn đề của quy hoạch vùng. Cụ thể là nên có quy định về Hội đồng quy hoạch vùng đặt tại vùng. Các Hội đồng quy hoạch vùng có đại diện tham gia Hội đồng quy hoạch quốc gia để có tiếng nói liên quan đến quy hoạch vùng.
Tài liệu tham khảo
- Ngô Thắng Lợi, Vũ Thành Hưởng (2013). Nhận diện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Tạp chí Kinh tế và Dự báo, số 23.
- Nguyễn Danh Sơn (2015). Liên kết kinh tế trong phát triển vùng Tây Nguyên - vấn đề và giải pháp, trong Kỷ yếu Hội thảo khoa học "Liên kết phát triển vùng Tây Nguyên: Tiềm năng và giải pháp” do Ban Chỉ đạo Tây Nguyên và Ban Kinh tế TƯ tổ chức ngày 24/7/2015 tại TP. Buôn Mê Thuột, tỉnh Đắk Lắk.
- Tài liệu Hội thảo về Luật Quy hoạch, Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổ chức, Tp. Thái Nguyên, ngày 27/2/2014.
- Viện Chiến lược phát triển (2004). Quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội: một số vấn đề lý luận và thực tiễn. Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
Chú thích:
[1]. Http://muasamcong.vn/danh-muc-tin/detail/lam-ro-moi
-quan-he-chien-luoc-quy-hoach-ke-hoach, tra cứu 5/5/2015.
[2]. Viện Chiến lược phát triển (2004). Quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội: một số vấn đề lý luận và thực tiễn. Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
[3]. Ngô Thắng Lợi, Vũ Thành Hưởng (2013). Nhận diện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Tạp chí Kinh tế và Dự báo, số 23, Hà Nội.
[4]. Số liệu công bố tại cuộc họp báo giới thiệu dự án Luật Quy hoạch do Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổ chức tại Hà Nội ngày 10/7/2015.
[5]. Báo Chính phủ, http://baochinhphu.vn/Chi-dao
-quyet-dinh-cua-Chinh-phu-Thu-tuong-Chinh-phu/
Khan-truong-hoan-thien-Du-an-Luat-quy-hoach/
232403.vgp, tra cứu ngày 24/07/2015.
[6]. Đánh giá trong báo cáo đề dẫn của Trưởng ban Kinh tế TƯ Vương Đình Huệ tại tọa đàm "Đổi mới mô hình tăng trưởng gắn với cơ cấu lại nền kinh tế" do Ban Kinh tế Trung ương, Kiểm toán Nhà nước và Báo Nhân dân tổ chức ngày 23/12/2014 tại Hà Nội.
[7]. Liên kết vùng: Giải pháp phát triển kinh tế dài hạn, http://vietnamnet.vn/vn/kinh-te/226102/lien-ket-vung--giai-phap-phat-trien-kinh-te-dai-han.html, tra cứu ngày 17/03/2015.
[8]. Bộ KH&ĐT-UNDP (2009). Báo cáo nghiên cứu đánh giá giữa kỳ dựa trên kết quả “Tình hình thực hiện Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2006 - 2010”, Hà Nội, tháng 5.
[9]. Cụ thể về thiếu hụt trong liên kết nội vùng có thể tham khảo thêm: Nguyễn Danh Sơn (2014), Liên kết kinh tế nội vùng trong phát triển bền vững vùng Tây Nguyên - Thực trạng, vấn đề và giải pháp, trong Kỷ yếu Hội thảo khoa học "Phát triển kinh tế - xã hội đặc thù vùng Tây Nguyên: Những vấn đề cốt yếu và giải pháp" do Ban Chỉ đạo Tây Nguyên, Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam và Chương trình Tây Nguyên 3 phối hợp tổ chức ngày 25 - 26 tháng 4 năm 2014 tại thành phố Buôn Mê Thuột, tỉnh Đắk Lắk.
[10]. Những gợi ý cụ thể về liên kết phát triển vùng dạng yếu - yếu có thể tham khảo: Nguyễn Danh Sơn, Liên kết kinh tế trong phát triển vùng Tây Nguyên - vấn đề và giải pháp, trong Kỷ yếu Hội thảo khoa học "Liên kết phát triển vùng Tây Nguyên: Tiềm năng và giải pháp” do Ban Chỉ đạo Tây Nguyên và Ban Kinh tế TƯ tổ chức ngày 24/7/2015 tại Tp. Buôn Mê Thuột, tỉnh Đắk Lắk.
Nguồn ảnh: https://www.quanlynhanuoc.vn/2020/09/28/cac-yeu-to-but-pha-de-phat-trien-vung-kinh-te-trong-diem/